摘要
在当前全球贸易增长乏力、贸易保护主义全方位盛行的背景下，本文运用 WTO、中国贸易救济网的反补贴调查数据库，分析了世界主要国家和地区对华实施反补贴调查的形势及影响，总结了世界主要国家和地区对华实施反补贴调查的规律特征及其差异性，分析了中国遭受国外反补贴调查的本质原因并提出了相应的应对举措。
Abstract
As the current global trade confronts the inadequate growth and trade protectionism is prevailing in all directions, as one of the trade remedy policies, countervailing is under the spotlight. This paper describes the situation and influences of countervailing investigation against China conducted by major countries and regions by virtue of the countervailing investigation database within WTO and trade remedy website in China, based on which the authors summarize the regularity and characteristics, as well as the differences of the relevant investigation, and analyze the essential reasons of China’s suffering. Finally, the authors put forward some corresponding countermeasures. Meanwhile, this article tries to arouse the attention of the officials, scholars and experts, and stresses the serious situation generated by current global trade protectionism and the investigations which China is coping with, so as to offer reference for countervailing policy decisions in China.
Keywords
一、 引言
当前，反倾销、反补贴与保障措施等是贸易救济政策的主要内容，尤其是反倾销与反补贴政策。2017 年以来，针对中国产品的反倾销、反补贴等贸易救济调查不降反增。根据商务部贸易救济案件数据库统计，1995~2014 年，中国共遭受反倾销调查 1，050 起、反补贴调查 90 起。然而，同期中国对国外发起的反倾销、反补贴调查总共只有 91 项，其中反倾销调查 84 项、反补贴调查仅 7 项。上述数据表明，中国不仅在国际贸易摩擦中处于不利局面，而且在反倾销、反补贴等贸易救济政策（尤其是反补贴政策）实施方面也处于被动局面。截至 2014 年底，美国、加拿大、澳大利亚、欧盟、南非、印度和墨西哥等国家和地区对中国出口产品进行了 90 起反补贴调查，严重影响了中国宏观经济政策的制定和国家整体经济安全，中国已成为反补贴指控的头号对象国。本文正是基于此背景，描述统计了世界主要国家和地区对华实施反补贴调查的形势及影响，归纳总结了世界主要国家和地区对华实施反补贴调查的规律特征及其差异性，分析了中国遭受国外反补贴调查的本质原因并提出了相应的应对举措，进而试图引起相关官员、学者及专家的共鸣，为中国反补贴政策决策提供借鉴与参考。
二、 文献综述
贸易救济通常指各成员方为了消除其他成员不公平贸易行为的影响而采取的反倾销措施、反补贴措施和保障措施，统称为“两反一保”（张乃根，2014）。近年来，反补贴与反倾销成为外国对中国发起贸易救济调查的主要途径（胡方和田慧霖， 2014）。在全球贸易方式发生重大变化的形势下，中国政府面临潜在的反补贴政策决策需求，亟需构建反补贴政策决策的理论与方法研究体系（乔小勇，2016）。
继反倾销之后，反补贴已经成为国际贸易摩擦新的热点，且使用国家和地区主要为美国、欧盟和加拿大。侯若英（2008）重点研究了美国对“非市场经济国家” 计算补贴数额的两个新动向，即替代国与可获得事实方法、“双反”调查与“双重计税” 问题。乔小勇和何海燕（2010）认为，2006 年至今美国频繁对中国发起反补贴立案调查，对中国和其他国家都产生了深远的政治和经济影响。欧福永和冯素华（2006） 重点分析了欧盟的进口反补贴调查程序，欧福永和冯寿波（2007）研究了欧盟反补贴法的中期和终期复审制度。朱榄叶（2005）以加拿大对中国实施反倾销反补贴调查为例，对中国面临的补贴与反补贴问题进行了研究。黄文旭（2007，2008）研究了加拿大反补贴法的历史演进、实施机构、实体规则与程序性规则等。相比于反倾销，反补贴贸易摩擦已由企业的微观层面上升到了政府的宏观层面，因此，各个国家和地区在对国外进行反补贴决策时将会受到宏观、微观等多种因素的影响。何海燕和乔小勇（2010）指出，达到一定的政治目的和贸易顺差较大等政治、经贸因素是国外对华反补贴最主要的原因。Baylis（2007）认为政治压力是进行反补贴立案调查的一个主要因素。Mah（2003）研究表明，反补贴决策与经济增长率和进口渗透率等宏观经济变量之间有一个长期的均衡关系。Rovegno（2013）解释了反补贴政策的内生性问题及其对贸易政策决策过程的影响等。
反补贴政策的实施也会对一国宏观经济、对外贸易、企业战略和社会福利等产生影响。Collie（1991，1994）分析了进口国实行反补贴政策的报复性措施对出口国政府出口补贴政策的影响。李计广（2013）考察了反补贴贸易救济措施的绩效。 Carter 和 Trant（ 2010）评估了贸易救济的转移和调查效应。Kelly（ 2014）研究指出，对非市场经济国家同时使用反倾销与反补贴措施，将会导致过度救济问题。中国台湾学者 Wang（2005）认为，在没有报复的前提下，出口补贴将增加出口国福利。
综上所述，反补贴作为贸易救济措施的一种，其实施也受多方面因素的影响，国内外学者认为，政治与经贸因素是影响反补贴措施实施的主要因素，且多从法学和经济学角度进行研究。同时，反补贴措施实施对宏观经济政策、多边或双边贸易、进出口国国内产业发展、企业战略决策和社会福利等多方面会产生重要的直接或间接影响，这也是反补贴措施实施的主要影响效果。因此，在全球贸易持续低于全球经济增长以及中国是贸易保护主义最大受害国的国际背景下，持续关注全球主要国家和地区对中国反倾销、反补贴的现状形势和规律趋势，将是我们常态化关注的一个重要实践问题。
三、 全球对华反补贴调查现状分析
1995~2014 年，全球主要国家和地区实施反补贴立案调查共 380 起，总体趋势呈阶段性波动，尤其在 2008 年金融危机爆发后，全球主要国家和地区实施反补贴立案调查数目总体呈上升趋势。其中，美国、欧盟和加拿大发起数目最多。由图1可知，1995~2014 年，美国、欧盟、加拿大和澳大利亚实施反补贴调查的案件数分别为 156 件、74 件、49 件和 18 件，分别占全球反补贴调查总案件数的 41.05%、 19.47%、12.89% 和 4.74%，其比例总和为 78.15%；作为新兴经济体代表的巴西、中国、南非、印度和俄罗斯即金砖五国实施反补贴调查的案件总数为 33 件，占全球反补贴调查总案件数的 8.68%，远低于同期美国和欧盟发起的反补贴调查规模；除上述国家和地区外，全球其他国家实施反补贴调查的案件数所占比例为 13.17%。以上数据表明，欧美等发达国家实施反补贴调查较多（其中美国最多），发展中国家使用较少，体现了发达国家“反对”与“提倡”贸易保护主义政策的两面性和强势性。由图2可知，1995~2014 年，全球对华发起反补贴立案调查总数为 90 起，其中美国 46 起，占全球调查总数的 51%，远高于其他国家，说明中美之间长期存在较为严重的反补贴贸易摩擦现象，大大阻碍了中美之间贸易的健康发展。
图11995~2014 年全球主要国家和地区实施反补贴立案调查数目对比图（单位：件）
数据来源：WTO 官方网站，http://www.wto.org/。
由图3和图4可知，2004~2014 年，全球对华反补贴立案调查总体呈“增长— 下降—增长”的 N 字形趋势，2007 年达到峰值，为 72.73%。其中，2004~2009 年，全球对华发起反补贴立案调查数呈现快速增长趋势，2009 年增长到 13 起，2010 年降至 6 起，但在 2011~2014 年，又开始呈现快速增长趋势，增至 2014 年的 14 起。当前，以全球价值链为基础的国际分工格局进入重塑期，中国面临充满机遇与挑战的国际经济合作与竞争格局，在中国由贸易大国向贸易强国转变的过程中，如何在新的全球治理框架下应对好贸易摩擦问题依然是相关政府部门应当关注的政策焦点问题。
图21995~2014 年全球主要国家和地区对华发起反补贴立案调查比例对比图
数据来源：WTO 官方网站，http://www.wto.org/。
图32004~2014 年全球对华发起反补贴立案调查数目趋势图（单位：件）
数据来源：WTO 官方网站，http://www.wto.org/。
图42004~2014 年全球对华发起反补贴立案调查占比趋势图
数据来源：WTO 官方网站，http://www.wto.org/。
四、 部分主要国家和地区对华反补贴调查分析
（一） 加拿大
加拿大是对中国发起首个反补贴调查的国家。由表1可知，2004~2015 年，加拿大共发起反补贴立案调查数 49 起，其中对华反补贴立案调查数为 21 起，占比 42.86 %，每年（除 2005 年外）发起数分别为 3 起、1 起、1 起、3 起、1 起、1 起、2 起、 2 起、4 起、2 起和 1 起。同时，加拿大对华发起反补贴立案调查所涉及的行业较集中，主要为金属制品工业（4 起）、有色金属工业（4 起）和冶金工业（7 起）等。
表1加拿大对华发起的反补贴案件一览表
数据来源：中国贸易救济信息网，http://www.cacs.gov.cn/。
（二） 澳大利亚
由表2可知，2008~2015 年，澳大利亚共发起反补贴立案调查 18 起，其中对华反补贴立案调查数为 12 起，占比 66.7 %，其中各年（除 2010 年外）调查数分别为 2 起、 1 起、2 起、2 起、1 起、2 起和 2 起，总体呈平稳趋势，主要涉案产业为冶金工业（6 起）。目前，中国是澳大利亚第一大贸易伙伴，也是澳大利亚第一大出口市场。
（三） 欧盟
随着中国产业升级和技术进步，中国产品与欧盟产品的竞争也在加剧。由表3可知，2010~2014 年，欧盟对华发起反补贴立案调查数为 8 起，涉案产业主要为电子工业（3 起）、冶金工业（2 起）等。2010 年 6 月 30 日，欧盟首次对中国数据卡同时发起反倾销和保障措施立案调查，2010 年 9 月 16 日，欧盟又对该产品进行反补贴立案调查，这是欧盟针对一个贸易救济案件同时使用 3 种贸易救济措施，并且涉案金额高达 41 亿美元，刷新了中国单一产品遭遇贸易救济措施涉案金额的最高值。数据卡属于不断更新的高科技产品，表明中国高技术产品也逐步被纳入发达国家和地区“两反一保”的调查对象。
表2澳大利亚对华发起的反补贴案件一览表
数据来源：中国贸易救济信息网，http://www.cacs.gov.cn/。
表3欧盟对华发起的反补贴案件一览表
数据来源：中国贸易救济信息网，http://www.cacs.gov.cn/。
（四） 美国
由图5可知，截至 2014 年，美国对外发起反补贴立案调查数共 156 起，是全球反补贴调查最主要的发起国，反补贴立案调查总体呈“M—M—W”波动趋势。美国对外发起反补贴立案调查数由 1995 年的 3 起缓慢波动下降至 1996 年的 1 起，后快速增长到 1998 年的 12 起，在下降至 2000 年的 7 起后迅速增长至 2001 年的 18 起， 2002~2008 年波动幅度较小且整体呈现先下降后上升的趋势；金融危机以来，美国贸易保护主义倾向日益严重，尤其在 2012~2014 年间美国对国外反补贴立案调查数量上升迅速，在 2013 年出现历史最高峰值 19 起。
2001~2006 年 10 月，美国并没有对中国发起过反补贴调查，其主要原因是中国的非市场经济国家地位。然而，在中美贸易顺差持续增大、美国制造业持续萎缩、经济可持续增长模式缺乏、美国失业率屡创新高、社会不稳定因素剧增和人民币被低估等情况下，美国政府反补贴面临较大的政治压力，由此，从 2006 年下半年开始，美国频繁对中国发起反补贴调查，数量和频度在历史上罕见，严重影响了中美之间的正常贸易发展。由表4可知，2006~2015 年，美国对华发起反补贴立案调查数为 51 起，由 2006 年的 1 起快速增长为 2009 年的 10 起，随后又快速下降至 2010 年的 3 起， 2010~2012 年较为平稳，但在近两年又出现回升趋势，预示美国对华反补贴贸易保护又有新一轮抬头趋势。由图6可知，2006~2014 年，美国对华发起反补贴调查数为 46 起，占美国对外发起反补贴立案调查总数近 1/3，相对其他国家和地区，中美之间的反补贴贸易摩擦程度一直维持在一个较高水平，且近年来没有明显减弱趋势。
图51995~2014 年美国对外发起反补贴立案调查数目趋势图（单位：件）
数据来源：WTO 官方网站，http://www.wto.org/。
表4美国对华发起的反补贴案件一览表
（接上表）
数据来源：中国贸易救济信息网，http://www.cacs.gov.cn/。
五、 国外主要国家和地区对华发起反补贴调查原因分析
（一） 全球经济复苏乏力，新一轮贸易保护主义升温
2014 年至今，世界经济整体恢复态势疲软，国际金融危机深层次的影响依然延续，发达经济体经济增长速度缓慢提升，新兴经济体和发展中国家整体经济增长速度继续下滑。中国一直以来都是国外实施贸易保护主义的主要对象国家，据相关数据统计，中国已连续 21 年成为全球反倾销调查最多的对象国，连续 10 年成为反补贴调查最多的对象国。事实上，从经济增长的规律看，促进经济增长不能靠贸易保护主义，因为这种做法会导致全球经济分裂加剧，进而影响全球经济复苏。
图62006~2014 年美国对华发起反补贴立案调查数占美国对外发起反补贴立案调查总数的比重趋势图
数据来源：WTO 官方网站，http://www.wto.org/；中国贸易救济信息网，http://www.cacs.gov.cn/。
（二） 不同经济体分化态势明显，新兴经济体与发展中国家对华贸易摩擦升温
新一轮科技革命与产业变革使得不同经济体发展格局呈现明显的分化态势。发达经济体中，美国以再工业化为带动，复苏相对稳健，欧元区虽然以“量宽”和推进制造业升级为引导，但增长乏力，日本整体增速偏低；新兴市场和发展中经济体则延续了下滑趋势，导致新兴经济体以往因为经济快速增长而得以掩盖和拖延的结构性问题不断凸显。近年来，中国对发展中国家和新兴经济体的出口快速增长，贸易摩擦伴随而生，呈常态化趋势，同时，中国与其他发展中国家、新兴经济体在发展阶段方面比较相近，产品结构、产业结构也趋同或相似，双方之间的竞争关系非常明显，所以，中国的出口产品容易成为发展中国家和新兴经济体进行反倾销、反补贴等贸易救济的对象。
（三） 发达国家实施“实体经济回归战略”，与中国形成竞争格局，加剧贸易摩擦
发达国家纷纷实施“实体经济回归战略”，使得与中国的贸易摩擦程度加大，成为发达国家和地区重塑竞争优势的重要战略。如美国再工业化的目标是增加出口、平衡贸易，恢复制造业竞争力，推出了大力发展新兴产业、鼓励科技创新、支持中小企业发展等政策和措施，势必在很大程度上将会与中国形成竞争。受欧美等发达国家的“实体经济回归战略”的影响以及贸易保护主义的冲击，中国的电子信息、装备制造、汽车、精细化工和生物医药等领域的反倾销、反补贴等贸易摩擦会继续加剧。
（四） 传统贸易导致中间产品价值重复计算，加大中国与主要发达国家贸易顺差规模与贸易摩擦强度
近 10 多年来，国际分工越来越表现为以产品内部分工为基础的中间投入品贸易即产品内贸易，进而形成了“全球价值链分工”体系。面对全球价值链主导贸易新格局的大背景，依据原产地原则进行的传统贸易统计的弊端之一就是，由于大量中间品贸易的存在，统计跨境总量贸易而非净增加值会产生大量重复计算，进而加大中国与其他国家的贸易顺差规模，加剧贸易摩擦强度。实际上，如果按照贸易增加值统计，2010 年与 2011 年中美贸易顺差分别下降 56.2% 和 54.2%，远低于传统贸易方式下的统计额度。
（五） 中国市场经济地位得到广泛认可，遭遇反补贴调查将成上升态势
在 2006 年之前，美国根据其《1930 年关税法》第 1677（18）条规定，一直将中国视为“非市场经济国家”而排除在反补贴调查之外。但随着中国加入 WTO，对外贸易不断发展，全球越来越多的国家承认中国的市场经济地位。美国众议院于 2005 年通过了针对中国实施反补贴措施的《美国贸易权利执行法案》，打破了不对非市场经济国家实施反补贴措施的惯例。中国在加入 WTO 时，约定在 2016 年承认中国的市场经济地位，一旦中国市场经济地位得到普遍认可，中国遭遇的反补贴调查将会越来越多。
五、 政策建议
（一） 建立健全应对反补贴调查的工作机制
只有建立健全应对反补贴调查的工作机制，才能够有效地减少不必要的产业损害，在最大限度上减少国内的损失，全方位应对反补贴调查。一是预警机制。预警机制可以对相应的出口和进口情况还有产业的情况进行监督，在察觉到反补贴调查威胁的时候，及时提高警惕并采取相关措施和调整相关政策，以降低国内产业受损害的程度。二是应对机制。建立“动态一体四翼”的反补贴联动工作机制，为做好具有动态复杂性的反补贴工作，可建立以反补贴动态过程为背景，以政府为主体，以行业协会、律师协会、涉案企业、高校和科研机构为主线的“动态一体四翼”反补贴申诉和调查的联席会议制度，进而实现对进口反补贴工作的互动。三是信息反馈与善后机制。当中国遭受反补贴调查之后，我们及时搜集涉案产业的相关材料反馈信息，通过对反馈信息的综合分析，找出涉案产品出现的主要问题并及时做出调整，以避免类似问题再次发生。
（二） 推动构建包容的、互联的和可持续的全球价值链
2013~2015 年，全球贸易一改二战后延续几十年来的大势，已经连续 3 年出现增速低于同期世界 GDP 平均增速的情况，基于危机催生的贸易保护主义也余波不断，贸易摩擦此起彼伏，并由传统产业向一些新兴领域蔓延，新兴产业也由此开启了深度的垂直一体化，进而带动了全球价值链的新一轮整合和重构。随着全球价值链不断扩大，全球价值链的包容性、可持续性和全球价值链的规则也成为 2017 年杭州 G20 的重要议题。此外，我们要分析特定部门的全球价值链，确定国家间影响全球价值链的壁垒，为政府和国际组织提供建议。
（三） 调整现有补贴政策，完善贸易救济立法
中国现行的补贴政策和鼓励出口的措施中，部分措施容易引起反补贴调查。部分学者在研究中也提到，以近年各级政府纷纷设立的与产业规划、招商引资和市场开拓配套的各类专项补贴资金为例，仅中央政府层面就有上百项，地方政府层面更是不计其数，一旦遭遇反补贴调查，很大程度上将会被认定为专向性补贴。因此，政府应该根据 WTO《补贴与反补贴措施协议》的规定，尽快调整中央和地方的补贴政策和法律法规，取消以出口补贴和进口替代为主的禁止性补贴，逐步减少可诉性补贴。同时，中国应全面深化体制机制改革，建立高标准的贸易规则，确保中国在国内贸易规则重构、政府职能转变、投融资体制改革和市场公平竞争秩序构建等方面沿着国际贸易高标准和适应 WTO 规则的方向发展，从而不断修订和创新贸易救济制度，完善贸易救济立法。
（四） 推进贸易便利化，以“一带一路”倡议和自贸区战略促进区域经济深度融合
在全球工业产能过剩、国际贸易大幅下滑等背景下，一些国家正试图通过贸易限制措施保护国内产业。作为全球第一贸易大国，中国受到的国际贸易限制压力较为严峻。在全球经济增长乏力的背景下，贸易保护主义并不能从根本上解决各国经济发展问题，只有科学合理使用贸易救济政策，加强交流，化解摩擦，推进贸易便利化，才能实现各贸易国之间的互利共赢，而中国实施“一带一路”倡议和自贸区战略将深度促进区域经济融合，成为中国对外开放、经济转型的升级版。
（五） 全国各地应加强贸易“合规性”工作，履行中国有关“入世”承诺
全国各地应进一步加强贸易政策合规性工作，加快构建开放型经济新体制，履行中国有关“入世”承诺。随着 WTO 规则不断地发生变化，中国与贸易相关的法律法规也应与时俱进、不断变化。加强贸易政策的合规性工作，是中国以实际行动支持 WTO 的又一证明，特别是在多哈回合谈判刚刚取得艰难突破的当前，对于 WTO 所代表的多边贸易体系的支持更有其现实意义。