摘要
全球气候治理是一个多维度的国际经济和环境问题。《巴黎协定》在全球气候治理中的作用不可低估，它确立了以“国家自主贡献 + 五年评审”为核心的“自下而上” 的碳减排气候治理模式，标志着全球气候治理进入了新的发展阶段。美国退出和重返《巴黎协定》为全球应对气候变化的合作行动带来一些难以估量的变数。美国应该率先进行碳减排，依靠其在全球气候治理领域的影响力，促进全球气候治理机制的形成。合作应对气候变化是各国的广泛共识和各界共同的政治意愿，各国走上气候适宜型低碳发展的路径已成为不可逆转的趋势。
Abstract
Global climate governance is a multi-dimensional international economic and environmental issue. The role of the Paris Agreement in global climate governance cannot be underestimated. The Paris Agreement established a bottom-up carbon emission reduction climate governance model with “national determined contribution + five-year review” as the core, marking a new stage of global climate governance. The withdrawal and return of the United States to the Paris Agreement has brought some incalculable variables to the global cooperation in tacking climate change. The United States should take the lead in reducing carbon emission and promote global climate governance by relying on its influence in the field of global climate governance. Cooperation in coping with climate change is a broad consensus of all countries and the common political will of all sectors. It has become an irreversible trend for all countries to take the path of climate appropriate low-carbon development.
一、 《巴黎协定》体现了气候治理机制的创新
学术界普遍认为，有别于京都时代和后京都时代，《巴黎协定》的运行规则和治理模式意味着全球气候治理体系出现了标志性的历史转折和机制创新。据有关人士对未来气候治理的预判，《巴黎协定》的目标设定会促使全世界在能源利用方面更加趋向清洁能源，化石燃料时代终结将成为可预期的未来。
（一） 《巴黎协定》的生效与特点
由联合国政府间谈判委员会（United Nations Intergovernmental Negotiating Committee）1992 年制定的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），为各国应对气候变暖提供了法律依据与框架。1997 年《京都议定书》（以下简称《议定书》）、2012 年《〈京都议定书〉多哈修正案》进一步规范了全球气候治理。《公约》和《议定书》是全球气候治理制度化的具体体现，这些国际气候条约的主要目的就是有效控制全球温室气体的排放，改善气候环境。2015 年 12 月 12 日，巴黎气候大会通过了规范治理气候的全球气候公约《巴黎协定》，该协定是一份让所有国家都承诺减少碳排放的国际协议，具有重要的法律价值与现实意义。这样，《公约》 《议定书》和《巴黎协定》构成有关气候变化的关键性国际文件，标志着全球气候治理机制趋于规范。
《巴黎协定》的特点主要体现在：（1）包容性强。相比于《公约》和《议定书》， 《巴黎协定》具有更大的包容性，允许各国根据本国的具体国情作出自愿的减排承诺，还规定了“只进不退”的棘齿锁定机制（ratchet locking mechanism），每 5 年上调一次碳减排量。（2）达成共识。该协定在意向上达成了共同应对全球气候变化以及绿色低碳发展的共识，世界上绝大部分国家被纳入全球气候治理体系，“各尽所能、合作共赢”成为全球气候治理的主要方式。①（3）共同减排。《巴黎协定》将所有缔约国都纳入温室气体减排行列，只是在减排的力度上有所差异。这充分表明，发展中国家已经不可能再游离于全球温室气体的减排国家之外。（4）模式创新。“《巴黎协定》独创了‘自下而上’的减排模式，该模式由各个国家自主决定减排贡献，并且还需要 5 年更新与盘点，新的全球气候治理机制的构建由此开始，从而决定了作为阶段性成果的《巴黎协定》的里程碑性质。”②总之，《巴黎协定》顺应了治理全球气候环境的现实需要和各国合作共赢的新格局，是一个全面、均衡和有约束力的国际气候协定。“《巴黎协定》维持了全球稳定的气候架构，不会导致多年减缓气候的努力付诸东流”，③将引领全球进入低碳发展时代。
（二） 《巴黎协定》确立了国家自主贡献减排模式
《巴黎协定》突破了原有的“自上而下”气候治理的惯常做法，开辟了以国家自主承诺减排模式为基础，将国家自主贡献（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs）作为关键的“自下而上”的法律范式，被专家称为“减排理念从自上而下范式到自下而上模式的适时转向”。④更为关键的是，国家自主贡献在是否进行法律约束中找到了平衡，开创了国际关于气候变化合作的新形式。可以预见，《巴黎协定》所达成的自愿减排更容易得到执行。⑤有学者认为，“国家自主贡献” 实质上是缔约国应该承担的国际法上的义务。⑥这个观点值得商榷。国家自主贡献是由各个缔约国自主决定、为应对气候变化而采取的减缓或适应行动。“自主”的意思是不再通过召开国际气候会议进行谈判，对于应对全球气候变化采取行动的内容、目标和具体形式，由各国根据本国国情确定。“贡献”的意思则是各国实施的应对全球气候变化的行动由国家自愿采取，并非某国的法律义务，即使某国为自己设定了贡献目标，但如果之后并未完成，也不需要承担任何法律责任，也不会有惩罚。⑦ 可见，自主贡献并非缔约国的国际法义务，因为如果国家未履行或未完成，不存在任何惩戒措施。
国家自主贡献作为《巴黎协定》的核心内容，是由缔约国自主参与并编制、通报和确保目标实现的法律文本。通过每 5 年的更新，保证《巴黎协定》既定目标的实现，它既是一项制度，也是一种减排模式。自主贡献的核心特征体现在：（1）自愿承诺与行动。为了应对气候变化，各国依据本国国情，自愿作出碳减排的具体承诺并采取碳减排行动，以实现《巴黎协定》确定的减排目标。各国的自主贡献打破了发达国家和发展中国家之间的屏障。（2）减少缔约国的矛盾。不同于《议定书》规定的“自上而下”的强制性减排模式，《巴黎协定》尊重并认可国内政治在全球气候变化问题上的重要地位，认为缔约国可以自主制定本国的具体减排方案，由缔约国自愿承诺，形成新的框架与格局。这种承诺的框架与格局从总体上缓解了缔约国之间关于减排分配的矛盾，从而扫除了减排合作的障碍。①（3）推动缔约国的国内驱动。国家自主贡献推动了全球气候治理走向“自我驱动”，即并不寻求强制性、具有法律约束力的国际法方案，而是赋予各缔约国在减排问题上的自主权。
二、 《巴黎协定》的法律约束力问题
（一） 国家自主贡献缺乏约束力
《巴黎协定》的内容对缔约国具有法律约束力，但是包括减排和资金在内的各缔约国的自主贡献内容属于无法律约束力的大会决议内容。也就是说，该协定的法律约束力指的是协定整体上的约束力，并不包括一些具体规定，在每个国家的气候行动以及 2020 年后发达国家的气候出资等方面仍然缺乏法律约束力。Falkner（2016） 认为，该协定的一些重要条款的措辞应引起重视，对缔约国有约束力的法律义务条款只限于一部分，而其他条款则仅是观点、提议或建议。可见，《巴黎协定》对缔约国的约束力只是体现在程序上，就是提交并通报（5 年一次）该国的减排自主贡献，至于缔约国应该提交什么样的自主贡献、应该如何进行碳减排、国内具体的减排政策是怎样的、达到何种减排目标等，均不是缔约国的法定义务，没有强制性。②
各缔约国提交的国家自主贡献没有包括在协定条款中，也没有统一格式要求，原则上等同于自愿行动。由于各国自主贡献的自愿性，如果各缔约国的“贡献”未付诸行动或未达到设定的目标，那么，关于升温上限和零排放的目标该如何实现？ 虽然这一目标是《巴黎协定》中具有法律约束力的文本内容，但是对于约束的目标和约束的方式等均没有明确。③此外，《巴黎协定》的遵约机制缺乏强有力的监督制度，例如对不遵守条约义务的缔约国缺乏惩戒措施。其遵约机制保守的原因主要有：由于《议定书》规定的守约机制没有好的实施效果，不适宜再适用；借鉴环境治理方面的经验，通常是对环境污染源头进行比较严格的控制，对于保护环境的具体行为则要鼓励，这样的治理环境方法同样适用于全球气候环境的治理。④有学者指出，从《巴黎协定》的条款来看，既有具有法律约束力的条款，也有无法律约束力的条款，有无约束力主要取决于《巴黎协定》的内容是否对缔约国有法律义务，而不在于该协定的具体形式。①国家自主贡献作为《巴黎协定》的核心条款，规定了“各个缔约国应该自主编制其意图在国内实施的自主贡献目标，并 5 年通报一次。确定自主贡献目标之后，缔约国就应该在国内采取各项减缓措施来实现所确定的贡献目标。”但是，并没有强制的执行力来迫使或约束国家自主贡献的实现。②
（二） 《巴黎协定》以国家主权为主导
由于《巴黎协定》在约束主体、约束规则等方面都未能作出明确规定，从而弱化了外界对协定各个缔约国的法律约束力，导致强制执行与惩罚机制的缺失。究其原因，《巴黎协定》主要是出于尊重缔约国主权和维护缔约国利益的考虑，以公开、透明、非对抗、非惩罚等作为履约和守约机制的具体方式，利用倡导性和鼓励性的规制手段，体现了谈判的务实主义。虽然《巴黎协定》没有规定强制减排目标和力度，但是在总体上构建了一整套具有规范性的规则体系，体现了协定对缔约国主权的尊重，也表明了协定的平和性、非强制性与非惩罚性。相比于《议定书》的强制减排，这样的规则体系或许更具有操作性，因为在国际层面，国际法体系体现的就是自愿履行国际义务，在当今国际政治主导的客观现实下，即便国际气候公约有较强的约束力，可能也比不上主权国家自愿采取减排行动更有成效。实际上，作为一个行为实体，国家应该有作为主体的选择权或者自由权，即使它所在社会对它有一定的制度结构压力，因为行为实体本身并不是社会化的囚徒，这是一种伴随西方工业革命发展而产生的环境话语，也就是说，人类及其科学技术有能力战胜包括环境在内的所有难题。③ 而且，全球气候变化的本身也存在或多或少的政治性色彩，更何况气候变化的政治本身带有些许未来政治的色彩。各国基于国家利益，对减排给本国经济带来的负面影响考虑较多。在各国的“经济学家中达成了共识，也就是说，一个主权国家所考虑的主要是他自己的国家利益，一般不会为了全球或者全人类的利益或目标而牺牲本国利益。当一个国家愿意做出牺牲，那最大的可能性就是他们受到了本国体制限制而且有被惩罚的危险。但是，虽然经济学家达成了此共识，世界上从未有过这样体制的国家，即为了自身利益而置全球利益不顾，在全球气候变暖这样的世界性问题上，更加不可能存在这样体制的国家。”④
可见，《巴黎协定》的约束力与以往的气候协定不同，其法律约束力更多地见于程序，缔约国的自主贡献方案并不在协定之中，因此《巴黎协定》的具体内容和实施效果不属于法律约束范畴。罗伯·贝利（Rob Bailey）和谢恩·汤姆林森（Shane Tomlinson）将其称为“硬的法律外壳 + 软的执行机制”。①为了加强协定的约束力，需要建立更加合理透明的评审机制和严格的遵约机制，这些机制可以有效地监督各缔约国的履约过程，确保各缔约国履行协定所确定的义务与责任。《巴黎协定》的法律约束力体现的到底是创新还是局限？这有待学界的深入研究和未来实践的检验。
三、 全球气候治理的现实困境分析
国际条约的执行有赖于缔约国的自觉与自愿履行。《巴黎协定》作为框架性协定，如何将协定条款具体落实为具有实际操作性的规则，是协定实施过程中面临的主要问题。
（一） 减排长效机制和执行机制问题
《巴黎协定》为各国不断提高气候治理的能力与力度提供了国际法依据与理论指导。该协定旨在通过建立碳减排的长效机制，解决缔约国实际上的自主贡献与协定所确立的长期目标之间的差异。《巴黎协定》规定了“自下而上”的国家自主贡献减排模式，可以促成气候谈判协议的达成，很大程度上缓和了缔约国履约意愿较弱的客观现实。但这一模式往往只是短期目标，缺少与全球长期减排目标之间的关联。从实际情况看，国家自主决定可能意味着缺乏具体标准、实施力度弱、没有严格的法律约束与惩罚。德国国家发展研究所通过追踪手段，分析了当前缔约国上交的全部自主贡献相关文件，得出的结论是，大部分缔约国提交的文本基本上不符合《巴黎协定》所要求的标准，各国确立的国家目标不够清晰明确。②全球定期盘点基于各缔约国的具体方案和行动，并没有任何针对具体缔约国的明确条款，更没有任何惩罚机制。可见，《巴黎协定》的执行体系几乎完全依靠国家自愿，而要想实现温控目标，不能仅仅依赖缔约国自主。有效确保缔约国切实履行协定义务的先决条件是建立《巴黎协定》的实施机制。《巴黎协定》在总体上造成世界气候治理体系松散性增加、稳定性降低。在减少排放方面，它虽然加强了各缔约方的参与合作，却也使得遵约机制有所减弱。这将对未来的世界气候治理产生复杂影响，甚至是自相矛盾的。③
（二） 共同但有区别责任原则的演变
《议定书》倡导了发达国家与发展中国家在温室气体减排方面共同但有区别责任原则（以下简称“共区原则”）。一些西方学者注意到，发展中国家似乎更倾向从自身利益角度界定这种“责任”的概念，以此弱化减少排放对经济发展的作用。④共同但有区别责任看似有效处理了发达国家与发展中国家在减排中的义务边界，但事实上该原则并没有直接把国家的能力和责任与财富或者排放量进行挂钩，难以满足情势变迁的需求。2008 年世界金融危机爆发后，部分发达国家对气候问题的看法有所转变，在这样重大的国际事件面前，公约规定的减排任务存在流于形式的可能性。①
虽然《巴黎协定》坚持了共区原则，同时将发达国家视为能力建设的给予方，将发展中国家视为能力建设的接受方，但是，实施“自下而上”国家自主贡献模式后，共区原则强调的“共同责任”和“区别责任”有别于《议定书》的规定。由于世界上的国家被分成 3 类，发展中国家将会承担更多的减排责任和承受更大的减排压力。一方面，出于对最不发达国家和小岛屿发展中国家的关注，发达国家的资金和技术援助会重点偏向这些国家，对发展中国家的援助自然会逐步减少。另一方面，最不发达国家和小岛屿发展中国家还可能需要得到发展中大国的援助，发展中大国将承受内外双重压力。从某种角度而言，如何对发达国家和发展中国家进行区分并没有统一的要求，《巴黎协定》的规定与《公约》的认定不尽相同，尽管同样遵循共区原则， 《巴黎协定》开始逐步合拢发达国家与“有能力的”发展中国家应当承担的区别责任，显然共区原则的适用基础被淡化了。有学者认为《巴黎协定》的规定实际上削弱了共区原则。②《巴黎协定》共区原则最核心的体现在本质上就是“自下而上”自主贡献的治理模式，即各国依据现实国情和实际能力，在共同承担国家自主贡献义务的前提下，有区别地贡献自己的力量。③从长远看，《巴黎协定》通过完善共区原则和重视顶层压力机制等措施，有效增强了世界气候治理的确定性。就短期而言，《巴黎协定》 通过制定国家自主贡献组织全球减排制度，在很大程度上加剧了世界气候治理的不确定性。作为“自下而上”的谈判机制，自主贡献模式使得适应世界气候变化的多边体制架构更为松散，从而难以有效稳定全球气候体制，并导致巴黎气候大会后各国很难达成一致，对自主贡献制度及执行后续安排等问题再度产生了激烈的博弈。④
四、 《巴黎协定》下全球气候治理的前景分析
各国已经认识到，气候问题在哥本哈根会议以来变得更加严峻，如果不迅速采取措施，所有国家都将成为受害者。⑤当前全球气候治理机制以《巴黎协定》为核心建构，气候治理的成效取决于《巴黎协定》的普遍性与合法性，协定的最大亮点是普遍性，也就是协定的参与者既有发达国家也有发展中国家，而且他们承担不同水平的量化减排责任。⑥普遍性产生合法性，合法性提升世界治理气候的效果。应对全球气候变化既是出于对全人类共同利益的考虑，也是各国生存发展的客观实际需要，有必要建立公平、合理的全球气候治理机制。
（一） 绿色低碳发展已成为国际社会的共识
从现实层面看，低碳发展已是大势所趋，不会因为某些国家国内气候政策的调整或者国际气候公约的参与度而发生变化。从技术和环境层面看，低碳发展已成为历史潮流，零碳的可再生能源成本已接近传统的化石能源，化石能源尤其是煤炭的成本竞争优势正在丧失，而同为化石能源的天然气则较为低碳，用天然气替代煤炭也是一种减排。缺乏对低碳趋势的信心，责任分配体系就难以正常运转。《巴黎协定》 在一定程度上说明了各国共同应对气候变化的强烈意愿，全球气候治理将会不断加强。有学者认为：“美国退出《巴黎协定》，不会影响该协定的效力，全球气候治理体系的根基可能会有一些动摇，发展的速度会有所减缓，但是全球气候治理的大厦不会坍塌、进程不会倒退。”①在保护生态环境越来越重要的背景下，推进国际合作应对全球气候变化，有利于树立各国的国际形象，也有利于各国转变发展方式，走可持续的绿色发展之路。各国发展绿色低碳经济已经成为全球气候治理的新趋势。
（二） 美国重返《巴黎协定》
美国是《公约》的缔约国，2017 年 6 月宣布退出《巴黎协定》，但并没有退出《公约》的意图，仍然参加了之后召开的世界气候大会，这在一定程度上彰显了在联合国框架下治理全球气候的必要性。因此，美国并没有明确宣称放弃对全球气候治理的努力。2021 年 2 月 19 日美国宣布重新加入《巴黎协定》，这表明美国愿意回到全球性的协议之下，有利于拓展全球气候治理机制的广泛性和实效性，对全球合作是一个巨大推进，有助于营造良好的政治氛围。目前，各国正在深入应对全球气候变化，未来或许出现全新的、更加适合的气候治理机制，但是不管表现为何种国际条约形式，在美国积极参与和各国的共同合作下，气候治理前景值得肯定。
（三） 全球气候治理合作的基础原则达到再平衡
各国已经意识到，对于全球气候变化的不利影响以及温室气体排放的负面效应，在国际层面采取共同行动并达成一致成为非常急迫的任务。面对危害人类健康的气候变暖现实，气候安全、低碳转型、节能减排、清洁能源等已经成为各国共识和共同的利益诉求。美国重返《巴黎协定》进一步说明了国际合作应对全球气候变化已经获得广泛共识和政治基础。各国“克服分歧，增进合作”的行动，既推动了多边气候谈判的进程，也有助于消除各国的对抗情绪，让气候谈判建立在“适应各方” 的基础上，共同为未来多边气候谈判的良性发展努力。《议定书》确立的共区原则是各国进行全球治理的主要准则，该准则强调了发达国家和发展中国家在承担减少排放责任方面的区别，承担法定减排责任的只有发达国家，发展中国家不需承担，共区原则在国际气候合作方面的作用不容小觑。但是，在全球碳排放发生重大变化的背景下，如果发展中国家单方面一味地强调“区别”，不愿意承担减排责任，就无法进行有效合作，即便达成新的气候治理国际条约，也不利于条约的有效实施。在巴黎气候大会之后，无论是发达国家还是发展中国家都应承担起实质性的减排责任，从而进一步平衡实践层面的国际气候治理合作。
（四） 全球气候治理服从于国内政治的客观现实
从目前全球气候治理的运作机制来看，在应对气候变化的过程中都是以各个主权国家自身立场与自主行动为基础。《巴黎协定》将全球气候治理的架构建立在承认国家主导性的基础上，通过各缔约国的自主贡献，将决定采取何种碳减排措施以应对气候变化的权力分散至各国的国内政治中，完全由主权国家决定和实施具体的碳减排措施。因此，全球气候治理的成效实际上依赖国家内部的政治博弈，特别是在落实自主贡献的过程中，所有的利益关联方，尤其是本国国内事关减排的能源和经济部门，会根据自己的利益得失调整原有立场。这可能会导致各国在落实自主贡献中产生不确定因素，进而对整体气候治理造成不利影响。尽管以一国内部政治为基础的气候治理无法彻底解决气候问题，但提供了一个支持性的架构，各国可以在该架构中进行相应的减排。可见，在《巴黎协定》的机制下，气候治理的成效最终还是有赖于国内政治的权衡和博弈结果，气候治理的动力也来源于此。总而言之，世界气候治理应该服从于一国现实的国内政治，以便进一步推进气候治理机制转型升级。
（五） 多层次全方位的全球气候治理机制逐步形成
《公约》《议定书》和《巴黎协定》等国际文件是联合国体制下全球气候治理机制的基石。该治理机制可以被看作一系列规范、规则、准则、标准和互动模式，是由世界上的多元主体为解决气候问题而形成的。1995 年柏林大会以来，每年年底联合国都会召开世界气候大会，围绕如何处理气候变化特别是如何解决碳排放问题展开讨论，商讨具体的应对方案。随着《议定书》的出台，气候变暖问题逐渐走入全球视野，无论是发达国家还是发展中国家都已经充分认识到气候问题成了国际性的重大问题。在治理结构上，出现了联合国气候大会和 G20 峰会两个重要平台。哥本哈根气候大会之后，联合国气候大会呈现局限性，G20 峰会成为各国对话、探讨环境问题和解决气候问题的又一个重要平台，在这一平台上可以充分发挥 G20 主办国的积极性。尽管如此，全球治理气候的主要路径还是要依靠联合国体制，联合国对制定全球气候公约、督促气候治理行动和普及气候治理知识起着不可或缺的引导和示范作用，而缔约国国内的自主贡献报告制度有推动缔约国尽快采取减缓气候变化措施的功能。①
全球气候机制的有效性可以用环境效果、经济绩效、分配影响和制度可行等标准进行评价。②到了后巴黎时代，各国要开始进行《巴黎协定》实施细则的新谈判，一方面是全球气候治理目标与气候治理原则的进一步发展和深化，另一方面是协定确立的创新机制表现出新特征。2018 年 12 月 15 日，联合国气候大会在波兰卡托维茨举行，对国家自主贡献、气候变化适应、气候资金、技术框架、透明度机制、全球盘点机制和守约机制等达成了统一的技术性和程序性规范，形成卡托维茨气候文件。 《巴黎协定》和卡托维茨气候文件共同构成了 2020 年之后的全球气候国际法律机制。总之，全球气候治理已经形成了多层次、多维度、全方位、不可逆的新型治理模式。推动各国在碳减排上找到合作与竞争的平衡，实现各国协同是当前全球气候治理的主要目标，而构建以《巴黎协定》为核心的全球气候治理机制，则是各国共同努力的目标。
五、 结语
全球气候变暖的研究涉及经济、政治、环境、法学等多个学科和领域，研究视野在空间范围上从各国国内到全世界，在时间范围上从过去到将来，研究视角多样，为各国规划和决策应对气候变化提供了引领和指导。①面对全球气候变暖的严峻形势，多数国家已经把低碳与碳减排作为谋求未来发展优势的重要手段。《巴黎协定》的签定和生效表明全球环境治理将进入履约的新阶段，但协定的有效落实还面临诸多困难与挑战。《巴黎协定》最重要的价值在于它将各国自主减排行动纳入全球进程，并且致力于建立一套有约束力的全球规范法律机制。协定确定的“自下而上”减排模式促进了全球减排的国际合作，在各缔约国的实际减排效果与全球长期减排目标之间实现了适当的平衡。从美国重返《巴黎协定》来看，在全球气候治理、降低碳排放的问题上，各国正致力于以国际合作的形式治理全球气候变暖问题，发展前景良好。
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